Які переваги отримав Європейський Союз від «відкритої стратегічної автономії»
Суцільна ізоляція під час пандемії засвідчила вразливість галузей європейської економіки внаслідок розривів у ланцюгах створення доданої вартості та постачань. Чимало експертів пояснили це надмірною відкритістю економік країн-членів ЄС, а відносно невисокий темп цифровізації продемонстрував прогалини у плануванні та реалізації відповідної політики. Глобалізацію і пов’язаний із нею науково-технічний прогрес адепти вільного ринку вважають «найкращими ліками від пандемії». Однак неупереджений аналіз нинішньої кризи та потреби мінімізувати її наслідки переконують у тому, що країни Європейського Союзу мають бути готові до прискореного настання постглобалізаційної епохи. Адже чинна комунітарна політика з її орієнтирами, «філософією господарювання» і стратегією зазнає серйозних викликів. Це засвідчили перші рішення навесні 2020 року, згідно з якими Євросоюз подолав нетривалий період розгубленості та труднощів і продемонстрував прагматизм і жорсткість реакції. «Новий європейський прагматизм» або «відкрита стратегічна автономія» переорієнтовує відносини з рештою країн із ухилом на рішучіший захист європейських інтересів і цінностей, а також розширення економічних можливостей.
Новий європейський курс
Курс на «відкриту стратегічну автономію», коли «ЄС діє разом з іншими на багатосторонній або двосторонній основі, де може, але при цьому діє автономно скрізь, де треба, відстоюючи цінності й інтереси ЄС», має на меті запровадження норм і регуляторних актів для впливу на характер реалізації внутрішньої та зовнішньої політики, щоб сприяти європейським компаніям у торговій, фінансовій, інвестиційній, технологічній та інших сферах.
Концепція «стратегічної автономії», яка реалізувалась в оборонному секторі, хоча тривалий час сприймалася державами-членами з пересторогою, нині набирає обертів. Вона визнається Єврокомісією як нагальна до впровадження з огляду на необхідність формування нового підходу до партнерів, включно з Китаєм, а також як дієвий механізм ревізії промислової політики. Прикметно, що «економічна стратегічна автономія» тут протиставляється «економічній автономії» (яка розглядається як доцільний рівень автономії) та інтерпретується як ситуація, коли об’єкт має право розширити діапазон можливостей. Це, своєю чергою, призводить до потенційної корекції витрат та вигід і уможливлює зростання чистого прибутку за рахунок розвитку нових виробничих потужностей, підвищення ефективності, надання додаткових суспільних благ та послуг, дієвішої відповіді на зовнішні фактори впливу. «Відкрита стратегічна автономія» базується на підході багатосторонності, коли кожен учасник підвищує свою продуктивність і вигідно співпрацює з партнерами, а не лише конкурує за рахунок скорочення витрат і зниження стандартів заради отримання короткострокового зростання частки ринку.
До ключових цілей «відкритої стратегічної автономії» Європарламент зараховує, серед іншого: безпеку і захист; зменшення наявних залежностей; захист інтересів і цінностей ЄС у світі; розширення економічних можливостей, які, своєю чергою, стануть поштовхом до перегляду економічної й енергетичної політики ЄС. «Дивіденди» від запровадження нового курсу потенційно оцінюються в €2 трлн на рік і виявляються вкрай своєчасними в умовах протидії наслідкам коронакризи на тлі очікувань скорочення частки ЄС у світовому ВВП з 14% 2019 року до близько 11% в 2030-му (з урахуванням Великої Британії) і до 9% без Великої Британії.
Вочевидь, досягнення амбітного рівня стратегічної автономії вимагає запровадження адекватних інструментів та фінансових ресурсів. Саме тому Європейська рада погодила новий інструмент Next Generation EU (NGEU), покликаний «вселити довіру і підтримати відновлення регіонів, що економічно постраждали від пандемії». Потенційно він може змінити правила гри та залучити близько €750 млрд на фінансових ринках. Це додаткове фінансування спрямовуватиметься через програми ЄС і передбачатиме відображення протягом тривалого періоду часу в майбутніх бюджетах ЄС. Крім того, Єврокомісія також запропонувала оновлений довгостроковий бюджет ЄС, що діятиме як потужний антициклічний інструмент і підвищить тим самим міжнародну роль євро. Втім, сама Єврокомісія визнає недостатність і тимчасовий характер використання пакету заходів NGEU для підвищення європейського потенціалу в довгостроковій перспективі, а також для створення умов, у яких підприємства ЄС повною мірою отримали б вигоду від ефекту масштабу і зростання продуктивної спроможності внаслідок європейської інтеграції.
З цього погляду перевага курсу на «стратегічну автономію» полягає в тому, що він дає змогу ЄС бути глобальним економічним гравцем, а не просто ігровим майданчиком, а також уможливлює диверсифікацію структури економік країн-членів ЄС, позиціонування в ключових точках ланцюгів створення доданої вартості. В підсумку це забезпечить вищий потенціал зростання, зменшуючи ізоляціоністські тенденції внутрішньої політики країн-учасниць та наявні залежності від зовнішніх ринків.
Ресурс для відновлення
Під час перших проявів пандемії європейські інститути діяли під політичним тиском: в умовах гострого дефіциту товарів першої необхідності (медикаментів, медичного устаткування, захисних масок) уряди окремих держав-членів запровадили обмежувальні заходи щодо експорту відповідних товарів не тільки до третіх країн, але й у межах ЄС. У середині березня 2020 року Єврокомісія намагалася відновити контроль над цими процесами: було прийнято рішення щодо загальних параметрів експорту основних виробів тільки у треті країни з одночасним делегуванням права управляти запасами і постачаннями урядам держав-членів.
На міжнародному рівні ЄС був не єдиним, хто запровадив такі обмеження, які в цілому не суперечать торговим угодам (правилам СОТ або угоді про вільну торгівлю). Та все ж Єврокомісія терміново в середині березня 2020 року затвердила ключові принципи щодо іноземних інвестицій, закликаючи держави-члени застосовувати усі доступні інструменти протидії, щоб нинішня криза не спровокувала втрату критично важливих активів і технологій. Фактично ж це легітимізувало заборону на здійснення певних інвестицій під приводом збереження безпеки і громадського порядку. Незважаючи на те що дія постанови заморожувалася до жовтня 2020 року, Єврокомісія закликала держави-члени ужити такі заходи навесні з метою запобігання злиттю та поглинанню у сферах, які впливають на інфраструктуру охорони здоров’я. Водночас ЄС заохочує міжнародний обмін, якщо це сприяє його інтересам у секторі охорони громадського здоров’я. Це відображено в рішенні ЄК щодо зупинки митних зборів і ПДВ на маски, засоби захисту, тест-набори та медичні вироби на початку квітня 2020 року.
Усупереч поширеній думці з перших місяців кризи, спричиненої COVID-19, ЄС зміг використати власну компетенцію у торгових питаннях для захисту безпосередніх та істотних інтересів Європи. Цьому сприяла критика політики переміщення стратегічних галузей промисловості й послаблення ланцюгів постачань, внаслідок чого Європейський Союз назвали «троянським конем глобалізації». Водночас, країни, які значно залежали від експорту та здорової міжнародної торгівлі, як-от Німеччина, невдовзі почали побоюватися протекціоністського тиску як усередині ЄС від країн, що піддавали сумніву ефективність торгової політики, так і за його межами.
Накопичені протиріччя у сфері торгових відносин спровокували у червні 2020 року широкі консультації щодо майбутнього торгової політики.
Світова організація торгівлі визнала, що пандемія COVID-19 є безпрецедентним переворотом в економіці та міжнародній торгівлі, оскільки у всьому світі скоротилося виробництво та споживання. У ІІ кварталі 2020 року міжнародна торгівля зазнала найбільшого спаду відносно будь-якого періоду, зокрема, на 14,3% порівняно з попереднім. Особливо постраждала Європа, де падіння експорту становило 24,5%. Спад торгівлі послугами також був безпрецедентним: у деяких секторах (наприклад, повітряного транспорту) активність у І кварталі 2020 року знизилася майже на 80%. У щорічній Доповіді про світові інвестиції на Конференції ООН з торгівлі та розвитку (ЮНКТАД) навесні 2020 року підраховано, що обсяг прямих іноземних інвестицій, що становив $1,54 трлн 2019 року, міг скоротитися на 40% у 2020 році. Ба більше, зменшення прибутку транснаціональних корпорацій може продовжити тенденцію зниження обсягів інвестицій. Експерти ЮНКТАД сподіваються, що інвестиційні потоки розпочнуть повільне відновлення з 2022 року внаслідок таких чинників: реструктуризації глобальних виробничо-збутових ланцюгів і перегляду їх із позицій задоволення вимог сталості; поповнення основного капіталу; відновлення глобальної економіки. Заходи із соціального дистанціювання й робота у віддаленому режимі сприяли зростанню обсягів електронної комерції і сформували запит на соціальні мережі, телеконференції, перегляд відео і фільмів на інтернет-платформах. Це, своєю чергою, виразно засвідчило залежність європейських країн, їхніх бізнес-структур, населення і навіть урядів від домінантних на цифровому ринку американських технологічних гігантів.
Доба Slowbalisation
Четверта промислова революція, що, зокрема, підвищує значущість цифрових технологій і процесів автоматизації, очевидно, прискориться внаслідок практичного запровадження технології 5G. У зв’язку з цим технологічна революція може значно вплинути на структуру світової торгівлі, що спричинить відносне переміщення факторів виробництва і передусім нарощування його географічної концентрації, оскільки компанії можуть спокуситися можливістю наблизитися до споживачів із економічно найбільш динамічних зон.
Очікуваний колапс світової торгівлі у поєднанні з посиленням її регіоналізації і зростанням окремих секторів, як-от цифрова або електронна комерція, є частиною значнішого глибинного зрушення у сформованому світовому економічному порядку. Міжнародна економічна система, де домінують великі інститути (МВФ, Світовий банк і СОТ), розвалюється на частини, втрачаючи власну легітимність через нездатність запропонувати світовому співтовариству комплекс результативних заходів із кризового врегулювання. Що ж до власне торгівлі, логіка багатостороннього регулювання з переважанням правил, які декларують консенсус на користь недискримінації, лібералізації та відкритості торгівлі, оскаржується урядами країн, які мають вирішальний голос для формування порядку денного цих організацій. За останнє десятиліття у відповідь на кризу 2008 року уряди провідних країн посилили протекціоністські заходи у сфері торгівлі та інвестицій. Ухвалені в односторонньому порядку рішення тепер відкрито є частиною логіки суверенітету під приводом важливості цих рішень з погляду відповідності потребам національної безпеки.
Члени СОТ, наприклад, упродовж багатьох років не в змозі домовитися про амбітну реформу правил у міжнародній торгівлі, які відповідали б новим викликам часу. Найвпливовіші гравці на світовій арені воліють перетягувати ковдру на себе безпосередньо шляхом підписання серії двосторонніх угод про вільну торгівлю або навіть укладання міжрегіональних угод. Це, зокрема, продемонстрував Китай у ході ініціювання підписання 15 листопада 2020 року 15 країнами Тихоокеанського регіону наймасштабнішої угоди про вільну торгівлю, яка має назву Регіональне всеохопне економічне партнерство (англ. The Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP). Країни-підписанти сподіваються, що за допомогою RCEP їм вдасться прискорити відновлення своїх економік, які зазнали серйозних втрат унаслідок пандемії коронавірусу (див. Тиждень № 49/2020). Проєкт континентальної африканської зони вільної торгівлі (AFTA) за участю 55 країн Африканського союзу й який, на думку експертів, є першим кроком до створення Африканського економічного співтовариства, може сприяти розвиткові внутрішньозонової торгівлі між державами, які досі залежали від торгівлі з зовнішніми партнерами.
Ураховуючи, що правила СОТ для більшості країн-учасників зараз сприймаються як ненадійні і нестабільні, а також критикуються за політизацію і поляризацію вигод від їх дотримання, передбачається формування дієвого механізму врегулювання спорів, кількість яких унаслідок адаптації політики з постковідного відновлення економік зростатиме. Якщо у 2020 році ще жевріла надія на перемир’я у китайсько-американській торговій війні, то пандемія звела нанівець ці сподівання. Власне, і спосіб Brexit, на думку експертів, демонструє крихкість юридичних правил і політичних зв’язків, які вважалися невразливими.
Ситуація у сфері міжнародної торгівлі та інвестицій окреслюється поняттям Slowbalisation. Ним намагаються визначити тенденцію в бік регіоналізації торгівлі й торгових угод за рахунок багатосторонності, а також визначальну роль четвертої промислової революції, яка підсилює примат політичних і геополітичних підходів у застосуванні правил міжнародної торгівлі та інвестицій, зростання протекціонізму. Ці прояви, хоча й спровоковані пандемією COVID-19, як очікується, і далі формуватимуть економічну і торгову систему в ХХІ столітті. А тому Європейський Союз має не тільки адаптуватися до майбутніх викликів Slowbalisation, а й максимально обернути ситуацію на власну користь. Виступ комісара Єврокомісії з питань торгівлі Валдіса Домбровскіса і резолюція Європарламенту в листопаді 2020 року, з одного боку, відображають розуміння нової ситуації у міжнародній торгівлі та демонструють бажання не ставити під сумнів вигоди вільної торгівлі, а з другого, визнають необхідність встановлення прямого зв’язку між торгівлею і курсом на «стратегічну автономію», класифікуючи останню як «відкриту» з метою уникнення звинувачень у протекціонізмі.
Валдіс Домбровскіс вважає надзвичайно важливим, щоб торгова стратегія сприяла інклюзивному і сталому економічному розвиткові ЄС згідно з Європейським зеленим курсом (The European Green Deal). А Європарламент закликав Єврокомісію визначити «больові точки» у ресурсному забезпеченні з урахуванням вимог «інклюзивності» та «сталості», а також проаналізувати шляхи нарощування сталості ланцюгів постачань. Наголошуючи на потребі особливої уваги до підтримки стратегічних секторів економіки, Європарламент просить не забувати про підтримку малого і середнього бізнесу та сприяти його експортній діяльності. Крім того, на запит Європарламенту розробити посилений набір торгових інструментів для захисту інтересів ЄС 17 червня 2020 року Єврокомісія затвердила «Білу книгу з іноземних субсидій» у межах стратегії захисту європейського ринку від зовнішніх інвестицій. У ній викладено пропозиції щодо захисту внутрішнього ринку Євросоюзу і початку публічних консультацій, що тривали до 23 вересня 2020 року. За їх результатами Єврокомісія розробила юридичні норми з контролю іноземних інвестицій. Європарламент також закликав до реформи СОТ із акцентом на обов’язковому запровадженні механізмів реалізації Цілей сталого розвитку ООН і боротьби зі зміною клімату як першочергових завдань світового співтовариства. А положення про обов’язкове дотримання Паризької угоди має бути ключовою частиною майбутніх торгових угод. Прикметно, що амбіції ЄС щодо клімату перебувають у центрі стратегічного порядку денного на 2019–2024 роки, в якому глави держав і урядів визнали, що ЄС повинен опікуватися «глибокою трансформацією своєї економіки і суспільства для досягнення кліматичної нейтральності». Країни-члени, за винятком Польщі, тимчасово взяли на себе зобов’язання досягти цієї політичної мети до 2050 року. А проєкт закону про клімат, представлений Європейською комісією у березні 2020 року, в разі його затвердження створить для цього обов’язкову юридичну основу.
Проблеми, що вийшли на перший план унаслідок пандемії COVID-19, спровокували активніше обговорення у СОТ подальшого напряму реалізації Угоди про спрощення процедур торгівлі (TFA), що набула чинності у 2017 році. Нагадаємо, що TFA має кілька положень, які полегшують та оптимізують процедури експорту, імпорту і транзиту. Водночас із просуванням заходів щодо узгодження торгівлі на рівні наднаціональних організацій, розуміючи, що доступ до його спільного ринку є привабливим для всіх країн, ЄС формує нову економічну реальність із прямими правовими і політичними її наслідками. Європейський Союз, якщо забажає, може узалежнити доступ на свій ринок від дотримання стандартів та угод, які відповідатимуть передусім його інтересам. Цей «ефект Брюсселя», який надає європейським компаніям вирішальну порівняльну перевагу, може невдовзі відчути будь-який торговий партнер ЄС, який захоче отримати привілейований доступ на європейський ринок, включно з Великою Британією.
Щоправда, цей елемент сили і стратегічної переваги урівноважуватиметься залежністю Європейського Союзу від зовнішніх ринків. Адже не секрет, що європейські компанії залежні на рівні як ланцюгів створення доданої вартості, так і ланцюгів постачань від гравців із «третіх країн», і в перспективі така залежність навряд чи послабиться. Її не варто недооцінювати, особливо коли йдеться про певні важливі ресурси, як-от рідкоземельні метали або деякі види сировини. А це, своєю чергою, надає дедалі більшої актуальності визначенню стратегічних ланцюгів доданої вартості, необхідних для забезпечення здоров’я і безпеки європейців.
Ба більше, пандемія актуалізувала перегляд ланцюгів доданої вартості щодо їхньої сталості та інклюзивності, що передбачає подальшу роботу над європейською законодавчою базою. Критики політики «відкритої стратегічної автономії», котрі наполягають на надто очевидному акценті на самодостатності, а в окремих секторах економіки — навіть на закритості, вважають, що її практичне запровадження є ілюзорним, враховуючи невеликі розміри європейського ринку, кількість населення з тенденцією до старіння, обмежені природні багатства та важливість міжнародної торгівлі для зайнятості й економічної активності.
Отже, «ренаціоналізація торгової політики», обриси якої можна розгледіти під лейблом «стратегічної відкритої автономії», на думку критиків, спрямує кожну з держав-членів у стратегічний глухий кут і спричинить втрату реального суверенітету через низьку питому вагу їхніх економік у світовій торгівлі, що й доведе своїм прикладом у найближчому майбутньому Велика Британія.
Важливі сигнали вказують на можливе зрушення у середньостроковій і тривалій перспективі у напрямі європейської торгової політики. З’являються зовсім не дрібні семантичні зміни. У березні 2019 року ЄС уперше назвав Китай «системним суперником» і закликав краще захищати європейські інтереси від цієї країни. Тому захист і стратегічна автономія більше не є справою дипломатів. Варто зазначити, що за кілька днів до інавгурації Джо Байдена підписання глобальної угоди про інвестиції з Китаєм також можна розглядати як відображення стратегічної автономії ЄС. Угода ж про торгівлю і співробітництво, укладена зі Сполученим Королівством 24 грудня 2020 року, крім скасування мита, встановлює форму європейської автономії та подає недвозначний політичний сигнал: будь-яка третя країна, що межує з ЄС і заради власного суверенітету бажає вільно видавати закони, не може сподіватися на отримання вигід від чотирьох свобод єдиного ринку (товарів, послуг, капіталу, робочої сили). Стратегічна автономія також може засновуватися на особливому європейському баченні правил міжнародної торгівлі, що стосується прагнення просувати соціальні та екологічні правила, які можуть супроводжувати або навіть зумовлювати міжнародну торгівлю.
Володимир Панченко,
доктор економічних наук, керівник наукових програм Інституту суспільних досліджень
Наталія Резнікова,
доктор економічних наук, професор Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
