Природні ресурси можуть сприяти прогресу в розвитку чи гальмувати його залежно від набору ключових характеристик держави: здатності продукувати доходи; рівня ефективності управління державними фінансами; спроможності створити ефективні інститути.
Зазначене водночас залежить від системи стимулів і поведінки еліт, а також від типу політичних інститутів, які створила країна. З часом і те, й інше може змінюватися та потенційно перетворювати «ресурсне прокляття» на благословення, або навпаки. До того ж вплив ресурсних багатств на добробут може відрізнятися не лише в розрізі держав, а й усередині них. Іноді буває так, що коли багаті на природні ресурси країни навіть досягають певних успіхів у розвитку, вони перетворюються на багаті країни з бідним народом.
«Ресурсна залежність», «інтенсивність», «бум» і «непередбачений прибуток» — терміни, що зазвичай описують вплив природних ресурсів на країну. Термін «залежність» здебільшого належить до структури економіки й оцінки частки експорту у структурі ВВП. «Інтенсивність» означає швидкість, з якою країна розробляє родовища та видобуває їх. «Бум» і «непередбачений прибуток» є наслідком відкриття нових природних ресурсів або зростання цін на сировинні товари, які вже добувають. Тоді «ресурсне благословення» вимірюють цінністю природних ресурсів або доходів, які вони генерують: ресурсною рентою чи багатством надр.
Ресурсний націоналізм завжди характеризувався прагненням держав прямо й розширено контролювати економічну діяльність у секторі природних ресурсів. А ресурсний націоналізм ХХІ століття значно еволюціонував, і серед іншого передбачає створення фондів суверенного багатства, які наповнюються коштом ренти від видобутку ресурсів. Природні багатства можна обкласти податками, що не створює перепон на шляху інвестицій, і тоді вони сприятимуть формуванню більш егалітарного (рівноправного) суспільства. Активи під управлінням суверенних фондів іноді порівнянні за обсягами з активами найбільших у світі інвестиційних компаній та пенсійних фондів із резервами національних банків. Інвестиції, які здійснюють такі фонди, характеризуються швидкими темпами зростання, що збільшує їхній потенційний вплив на світові фінансові ринки. У кризові часи суверенні фонди стають для національних економік ефективним стабілізаційним інструментом і надають можливість здійснювати інвестиційну експансію, щоб збільшити ринкову владу у сфері перероблення природних ресурсів. Активи суверенних фондів можна спрямовувати для посилення контролю за країнами-транзитерами (купівля портів і шляхів сполучення або операторів перевезень, щоб контролювати весь ланцюг збуту), а також для вибудовування вертикального ланцюга створення вартості шляхом придбання переробних компаній з країн — споживачів ресурсів, які тримають ключові технології добувної сфери та високотехнологічних сфер перероблення ресурсів і так замикають ланцюг.
Зрештою, усі ці інвестиції спрямовані на ефективне використання власних природних ресурсів, стимулювання попиту на них і врешті — на перехоплення технологічної ініціативи у країн-споживачів. Тож ми стаємо свідками становлення нового виду «ресурсного націоналізму», який лише побічно пов’язаний з експлуатацією природних ресурсів і недолугим «проїданням» доходів, породжених ними, що має виразні ознаки ліберальної експансії. А також «антиресурсного націоналізму» багатих демократій, що забороняють за кошти фондів суверенного багатства укладати угоди про злиття й поглинання, особливо на ринках США та Європи.
Боротьба за контроль
Головними позивачами в справах проти ресурсного націоналізму, різновиду економічного націоналізму, як правило, є іноземні інвестори або країни-споживачі ресурсів, а не представники громадянського суспільства багатої на ресурси країни. Як влучно зазначив Андреас Пікель, неоліберальний дискурс ставиться до економічного націоналізму як до згубної доктрини, а до його прихильників — як до політичних ворогів.
Ресурсний націоналізм слід відкинути в разі здійснення економічної лібералізації (складником якої є приватизація ресурсів) — так каже теорія. Але в разі економічної лібералізації інтереси приватних підприємств яскраво домінують над урядами країн, що приймають, у переговорах про доступ до природних ресурсів або управління ними. Так, здійснена приватизація ресурсів часто пов’язана зі зловживанням владою — коли компанії непрозоро використовують свою економічну міць, щоб забезпечити досягнення політичних цілей, які навзаєм забезпечують їхні комерційні інтереси. Іноді транснаціональним компаніям, що конкурують за ресурси, вигідно зупинити демократичні процеси, щоб поставити під контроль родовища. У такій ситуації досягнення цілей сталого розвитку (в частині зменшення асиметричності щодо розподілу доходів, зростання ефективності використання ресурсів і впровадження екологічних технологій) стають неможливими, як і утримання результатів соціального розвитку, яких держава попередньо досягла.
Ресурсна приватизація асоціюється з утратою контролю над національними ресурсами, а ресурсний націоналізм передбачає його відновлення. Тому й ресурсний націоналізм, і приватизація ресурсів часто асоціюються зі звинуваченнями в нечесній грі. Хоча чесність і нечесність у такому разі залежатиме від погляду спостерігача, оскільки головною ознакою ресурсного націоналізму є те, що уряди країн з багатими природними ресурсами намагаються самостійно ними управляти, ставлять національні інтереси вище від усталених норм практики ведення бізнесу з інвесторами в лібералізованій світовій економіці.
Сила суверенних фондів
Наше коротке повідомлення про те, як не перетворити на прокляття багатство, надане країні Богом, шляхом використання правильної торговельної політики та заснування фондів, що наповнюються коштом ресурсної ренти, можна проілюструвати кількома прикладами успіху. До них, зокрема, належить Чилі — країна, про яку завдяки міфотворцям від неолібералізму відомо те, що її успішність полягала лише в ліберальних реформах. Звісно, те, що істотною складовою фінансового базису розвитку невеликої країни (і державного бюджету, й іноземних інвестицій) були й залишаються видобування та перероблення міді (дві третини експорту, понад 12% наповнення бюджету), як правило, замовчували. Хоча про такі приклади варто було б говорити, щоб показати комплексний підхід, поєднання ресурсного націоналізму й ліберальної економіки (60% становлять послуги), а також використання Стабілізаційного фонду міді (створено в 1984 році) для забезпечення стійкого валютного курсу й покриття бюджетного дефіциту. Успішнішим використанням рентних надходжень для подолання ресурсного прокляття заведено вважати Норвегію. Досягнення цією країною збалансованішої економіки пов’язане з тим, що створений у 1990 році для нівелювання наслідків коливань попиту і пропозиції Державний нафтовий фонд країни відразу отримав функцію акумулювати нафтові доходи для майбутніх поколінь. Урешті цей інструмент назвали Державним пенсійним фондом (створений у 2006 році, обсяг за 2020-й — близько $1,1 трлн), який є частиною пенсійного страхування й дає змогу інвестувати в перспективні сфери розвитку та водночас забезпечувати високий рівень добробуту населення, яке старіє. Щоб завершити згадки про стандартне нині використання ресурсної ренти для налагодження розвитку, додамо, що суверенні фонди Катару, Кувейту, Саудівської Аравії та Арабських Еміратів мають обсяги від $200 млрд до $600 млрд кожен.
Чотири китайські суверенні фонди мають обсяг на рівні норвезького Державного фонду, однак їхня спільна участь у налагодженні іншого типу взаємодії в рамках ініціативи «Пояс і шлях» доводить інвестиційну експансію для контролю країн-транзитерів і країн-споживачів ресурсів до високого рівня, що узалежнює адресатів інвестицій від Китаю.
Особливо яскравим є вияв ресурсного націоналізму ХХІ ст. у сфері видобування та використання рідкоземельних елементів (РЗЕ). Це група з 17 матеріалів, які використовують у виробництві системно важливих елементів для продукції оборонної промисловості та машинобудування, зокрема електромобілів, ракетобудування, енергетики. Високоефективні магніти, сплави, скло, електроніка, а також повсякденні предмети — жорсткі диски комп’ютерів, смартфони, рідкокристалічні та плазмові екрани, акумуляторні батареї, люмінесцентне освітлення, лазери й багато іншого — все це потребує РЗЕ. Починаючи з лютого 2019 року, Росія та США заявили про призупинення дії двостороннього «Договору про ліквідацію ракет середньої та малої дальності», наслідком чого очікують нарощування виробництва та розгортання таких ракет. Відтак для цього необхідні комплектуючі з використанням рідкоземельних металів. Також без них не обійтися й у виробництві в інших оборонних технологіях (таких, як окуляри нічного бачення, високоточна зброя, комунікаційне обладнання, обладнання GPS та інша оборонна електроніка). РЗЕ є ключовими елементами для виготовлення твердих сплавів, які використовують у бронетехніці та снарядах. Залежність ЄС від Китаю в постачанні рідкоземів при плануванні переходу на відновлювальні джерела енергії також важко переоцінити (див. Сфера застосування рідкоземельних металів).
Рідкоземельний виклик
30 вересня 2020 року Європейська комісія створила Новий промисловий альянс (New Industry Alliance, NIA), спрямований на зміцнення стратегічної автономії ЄС щодо таких сировинних матеріалів, як рідкоземельні елементи, які вважають ключовими для зеленого й цифрового переходу ЄС (див. Тиждень № 10/2021).
«Доступ до ресурсів — це питання стратегічної безпеки в контексті задоволення зелених амбіцій Європи», — ідеться в декларації про заснування аналогічного до згаданої ініціативи Європейського сировинного альянсу (European Raw Materials Alliance, ERMA). «Попит на найважливішу сировину тільки зростатиме, особливо зважаючи на те, що нині триває перехід до «зеленої» та цифрової економіки», — зазначив Марош Шефчович, віцепрезидент Комісії з прогнозування. Нову галузеву групу було створено за зразком Європейського акумуляторного альянсу (European Battery Alliance, (EBA), до якого ввійшли понад 200 компаній, представників урядів і дослідницьких організацій, що займаються виробництвом акумуляторів для автомобільної промисловості. EBA зобов’язав забезпечити стійкість виробничо-збутового ланцюжка в межах ЄС, що сприятиме підвищенню конкурентоспроможності європейських виробників електромобілів.
Європейська комісія заявила, що необхідно виявляти перешкоди й визначати інвестиційні можливості на всіх етапах ланцюжка створення вартості сировини — від видобутку до перероблення та утилізації відходів — і водночас мінімізувати екологічні та соціальні наслідки діяльності.
Основною місією ERMA буде створити стратегічну автономію для ланцюжка створення вартості рідкоземельних елементів і магнітів, перш ніж поширювати на інші види сировини. «Хоча Європа має шанси стати самодостатньою в літії, необхідному для виробництва батарей, уже до 2025 року, нині вона істотно залежить від імпорту інших матеріалів з обмеженої кількості закордонних країн», — зауважив Тьєррі Бретон, комісар ЄС з внутрішнього ринку. — Китай, наприклад, забезпечує 98% поставок рідкоземельних елементів у ЄС, Туреччина забезпечує 98% поставок бората, а Південна Африка — 71% потреб у платині». «Але таких матеріалів багато й у Європі», — додав він і згадав кобальт, боксит, берилій, вісмут, галій, германій, індій, ніобій і борат. Відтак у плані дій щодо критично важливої сировини, який Європейська комісія опублікувала у вересні 2020 року, кілька разів згадано необхідність здобути «стратегічну автономію» в критично важливій сировині, щоб досягти технологічних переваг.
Популярність рідкоземельних металів зростала за останні 20 років через різке підвищення попиту на предмети й зокрема на нові технології, для виробництва яких вони необхідні. «Нафтою майбутнього» експерти Європейського федерального відомства з наук про землю та сировинні ресурси називають диспрозії та тербії, необхідні для виробництва постійних магнітів для електромобілів і вітроелектростанцій. Потреба в них у найближчі 10 років, порівняно з 2013-м, має зрости на понад 320%. Недарма ще в 1987-му Ден Сяопін під час відвідування великого родовища рідкоземельних елементів зауважив: «На Близькому Сході є нафта, а в Китаї — рідкоземельні елементи».
Хоча зараз на ринку РЗЕ домінує Китай, за десятиліття до 1980-х переважала частка США (див. Тиждень № 24/2021). Ситуація змінилася, оскільки бурхливий розвиток виробничого сектору в країнах, багатих на ресурси, збігся з упровадженням принципів сталого розвитку в розвинених країнах, що стало приводом переміщувати виробництво за кордон, у країни, що сповідували політику «гонки по низхідній». Така політика передбачала заохочення прямих іноземних інвестицій шляхом пропозиції менш жорстких екологічних і соціальних вимог. Як зазначено у звіті Міністерства оборони США «Оцінка та зміцнення виробничої та оборонної промислової бази та стійкості ланцюгів поставок США» («Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States», 2018), Китай стратегічно наповнив світовий ринок рідкоземельними елементами за нижчими цінами, щоб витіснити й відлякати нинішніх і майбутніх конкурентів. «Якщо специфікація матеріалів відповідає вимогам, і ціна на долар краща, тоді ви обираєте ті, що заощаджують ваші фінанси», — визнає Корай Козі, старший директор з досліджень ланцюгів поставок в американській консалтинговій компанії Gartner.
Чинник екологічного регулювання
У дослідженні авторського колективу під керівництвом Ань Пан розглянуто взаємозв’язок між екологічним регулюванням і його впливом на експортний потенціал (а отже, й потенційне зростання ВВП) країни, яка до нього вдається. Усі рідкоземельних матеріалів (РЗМ) поділяються на три категорії: рідкоземельну сировину, корисні компоненти рідкоземельних матеріалів і предмети кінцевого використання РЗЕ, щоб з’ясувати асиметрії вразливості у впливі на кожен з трьох типів використання РЗМ. Висновки дослідників красномовні. По-перше, екологічне регулювання суттєво позитивно впливає на експорт РЗМ з Китаю, хоча водночас значно збільшує залежність від ланцюгів поставок для країн-імпортерів. Фактично, перенесення виробництва за межі Китаю в рамках програм з так званої реіндустріалізації розвинених країн, або решорингу (повернення раніше перенесених виробництв на територію країни базування компанії), значно ускладнюється або навіть унеможливлюється через впровадження відповідних регуляторних норм (зокрема експортних квот). До того ж вплив екологічного регулювання відчують і китайські компанії, адже підвищення екологічних стандартів стимулюватиме китайських виробників активно впроваджувати нові технологічні рішення, щоб зменшити негативний вплив на довкілля. По-друге, є так звана неоднорідність продукції як об’єкта екологічного регулювання, що впливає на експорт. Тобто зазначені три іпостасі, у яких РЗМ потенційно можуть перебувати на ринку, по-різному відчуватимуть на собі тиск екологічного регулювання й залежатимуть від реалізації суміжних державних програм зі стимулювання розвитку диверсифікованої економіки з високим рівнем переробки.
Що стосується корисних компонентів РЗМ, то екологічне регулювання відіграє провідну роль у просуванні експорту. Прикметно, що в процесі переробки і плавки РЗМ кількість забруднювальних речовин значно більша, ніж при видобутку або виробництві кінцевих товарів з уже готової сировини, що містить РЗМ. Отже, згідно з припущеннями авторського колективу на чолі з Ань Пан, Китай може використовувати механізм експортної квоти при продажі РЗМ, але країни, які взяли на себе зобов’язання щодо зменшення викидів CO₂, будуть змушені інвестувати значні кошти в розробку технологій з переробки РЗМ. Так екологічне регулювання здорожує для імпортерів вартість сировини, але не ставить непереборних перепон на шляху експорту й тим паче — не обмежує кінцевого застосування РЗМ. Нарешті, технологічні інновації — це можливий канал, через який екологічне регулювання впливає на експорт. Зокрема, жорстке екологічне регулювання призводитиме до технологічних інновацій, підвищення продуктивності і, як наслідок, збільшення експорту у вартісному вимірі. Тож момент істини полягатиме в способах інтерпретації урядами провідних країн і міжнародних організацій, які поставили завдання врятувати планету від кліматичних змін, китайської політики екологічного регулювання, до якої згадані уряди й організації спровокували Піднебесну. Адже способи тиску на Китай, який застосовує ті самі принципи кліматичної нейтральності, що й виробники, які використовують РЗЕ, обмежуватиме набір звинувачень та тиску на його адресу. Адже кожне слово проти Китаю, що без перебільшень володіє доступом до технологій майбутнього, може призвести до зрізання гілки сталого розвитку та інноваційного прориву, на якій сидить увесь світ.
Володимир Панченко,
доктор економічних наук, директор Аналітичного центру економіко-правових досліджень та прогнозування ФРУ
Наталія Резнікова,
доктор економічних наук, професор Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
