Як середньострокове й довгострокове планування бюджету підвищує стійкість ЄС
Продовження статті Пошук цифрової могутності
Якщо розглядати неоліберальні позиції у формуванні нової економічної політики й те, чи залишаються вони в Європі мейнстримом, варто почати з Джеффа Малґана, колишнього директора відділу стратегій уряду Великої Британії та радника прем’єр-міністра зі стратегічних питань в уряді Лейбористської партії (часів Тоні Блера й Ґордона Брауна). Він свого часу влучно зазначив: загальний стиль роботи більшості урядів і деяких компаній приватного сектору — робити абияк («з гріхом навпіл»), адже така поведінка є найраціональнішою в ситуаціях, коли ви не знаєте, куди рухаєтеся, чому й навіщо. Частково погодимося. Але якщо в спокійні періоди принцип «з гріхом навпіл» і не завдає особливої шкоди, то в час турбулентності така горе-стратегія гарантуватиме програш у світовій конкурентній боротьбі державам, які діють швидко й рішуче. Усі істинні стратегії мають адаптуватись і ззмінюватись, адже в мінливі часи жорстке самообмеження рамками стратегії нераціональне, каже Малґан. Політика завжди має змінюватися залежно від поточних успіхів і невдач та довколишніх подій.
Вісім помилок і чотири обов’язки
Ще в 1959 році неоплюраліст Чарльз Ліндблюм у праці «Наука доводити справу до кінця абияк» запропонував підхід «розбалансованого інкременталізму», який вважав альтернативою теорії загальної раціональності. На думку автора, формування державної політики — це не тільки процес ухвалення рішень, а й процес взаємних поступок акторів, які керуються власними інтересами й різним розумінням того, що є суспільним інтересом.
Ухвалення рішень відбувається в процесі змін, поліпшень і доповнень уже наявних рішень, а не постійного винаходу кардинально нових державних політик.
Відмінність між інкременталізмом і стратегією, на думку Малґана, може бути оманливою, адже, як уже було зазначено, усі істинні стратегії мають адаптуватись і змінюватися. Історія знає безліч прикладів неправильної оцінки державами найближчого майбутнього. Помилки держави передбачувані, адже вони здійснюються за одними й тими самими лекалами.
Перша помилка криється в небажанні сильних держав усвідомлювати несприйняття громадянами слабких держав здавалося б раціональних планів їхніх урядів. Наприклад, народ проти підвищення пенсійного віку, але його треба підвищувати для збалансування бюджетних витрат; підвищення тарифів теж збалансує доходи й видатки.
Друга помилка та, що уряд украй неохоче зупиняє програми й політики, здійснення яких потребує масштабних інвестицій.
Третя помилка — це самообман.
Четверта помилка полягає в нерозумінні напряму й динаміки процесів (поширення епідемічних захворювань; нові форми ведення бізнесу — Четверта промислова революція («Індустрія 4.0») та інше).
П’ята помилка — нерозуміння (ігнорування) фактів, які свідчать про те, що час від часу відбуваються малоймовірні події («чорні лебеді»).
Шоста помилка стосується опертя на зроблені колись припущення, які сьогодні можуть бути неправдивими.
Сьома помилка пов’язана з бажанням уникнути труднощів.
Восьма помилка полягає в небажанні зважати на істини, які важко прийняти.
Що Малґан пропонує для запобігання помилок влади?
Дива немає — він пропонує лібертаріанське зменшення кількості обов’язків держави до чотирьох. Ми їх добре пам’ятаємо: 1) захист населення від загроз іноземного вторгнення, громадянської війни й стихійних лих (повінь, голод тощо); 2) забезпечення правосуддя; 3) турбота про малозабезпечені верстви населення та забезпечення добробуту суспільства шляхом створення умов для зростання економіки (насамперед слід максимально відмовитися від будь-якого державного впливу на економіку); 4) поширення істини, коли держава допомагає суспільству розуміти навколишній світ і усвідомлювати власне місце в ньому.
Однак нова географія розподілу влади й порівняльних переваг, яку несе глобалізація, змінила природу державної стратегії. На перший план виходять потреби залучення інвестицій, дослідницькі функції або залучення висококваліфікованих фахівців. Сьогоднішні європейські керманичі для поліпшення ситуації після коронакризи вирішили не йти шляхом «абияк». Вони створили потужний фінансовий арсенал і хочуть застосувати його стратегічно правильно.
Відомим є План перебудови після COVID-19 у формі Next Generation EU (NGEU) — за визначенням Єврокомісії, «тимчасовий інструмент відновлення за допомогою масштабної фінансової підтримки реформ на суму €750 млрд що дає змогу відшкодувати економічні й соціальні втрати, спричинені пандемією коронавірусної хвороби, щоб Європа після COVID-19 стала більш зеленою, більш цифровою, більш стійкою та могла краще реагувати на поточні й майбутні виклики».
Однак слово «тимчасовий» не має нас дезорієнтувати. Next Generation EU є частиною Багаторічного фінансового плану ЄС (Multiannual Financial Framework, MFF) на 2021—2027 роки (див. «Шестирічка Євросоюзу»).
Форсайт як візія
Для переходу до кліматично нейтрального суспільства та екологічно сталої економіки треба об’єднати джерела фінансування на всіх рівнях. Бюджет і фонд відновлення ЄС мають зокрема конкретні інструменти, як-от «Інвестиційний план сталого розвитку Європи» (Sustainable Europe Investment Plan) та «Інноваційний фонд» (The Innovation Fund), спрямовані на мобілізацію приватних і державних ресурсів у наступному десятилітті з метою здійснення кліматичних, екологічних і соціальних інвестицій. Комісія готує також оновлену стратегію сталого фінансування для забезпечення стійких інвестиційних можливостей і поліпшення управління ризиками, пов’язаними з проблемою стійкості. Як заявила Європейська рада, 30% із €1,82 трлн багаторічного фінансового бюджету на 2021—2027 роки, а також фінансування в межах Next Generation ЄС витрачатимуть на потреби, пов’язані з кліматом. Фінансування в усіх сферах має базуватися на принципі «не нашкодь». Механізм справедливого переходу, зокрема Фонд справедливого переходу (Just Transition Fund, JTF), підтримуватиме держави-члени й регіони, які найбільше економічно постраждають від досягнення стану кліматичної нейтральності.
З метою ефективного використання коштів і забезпечення сталого розвитку ЄС та його стійкості Єврокомісія отримала мандат на застосування як основи формування політики ЄС стратегічного форсайту — аналітично-моніторингового інструмента, який дасть змогу визначити шлях для одночасного здійснення зеленого й цифрового переходів та відновитися після кризи.
У документі 2020 року «Стратегічний форсайт вироблення політики ЄС. Планування курсу до стійкішої Європи» (Strategic foresight into EU policymaking. Charting the course towards a more resilient Europe), присвяченому опису формування такого плану відновлення, зазначено: «Форсайт як передбачення, орієнтоване на дії, стимулюватиме стратегічне мислення й формуватиме всю політику та ініціативи ЄС, зокрема й майбутні програми Єврокомісії». Основна тема форсайту — стійкість, яка є новим компасом для політики ЄС під час кризи COVID-19. Стійкість — це здатність не тільки протистояти викликам і долати їх, а й діяти в перехідних етапах, щоб забезпечувати сталий розвиток, справедливість і демократичність. Стійкість потрібна в усіх сферах, щоб здійснити зелений і цифровий переходи, зберігаючи основну мету й цілісність ЄС у динамічному й турбулентному середовищі.
Тобто стійкість («пружність» за визначенням Насіма Талеба) фактично мігрувала з популярних книжок про кризу в документи, що форматують державну політику. У форсайті ми бачимо, що визначення «стійкості» в стратегічних документах ЄС за своєю конотацією є подібним до талебівського визначення. У книжці «Антикрихкість» він говорить про небезпеку бути лише «твердим» або «міцним», як це траплялося в недавньому минулому. Коли він запроваджував термін «чорний лебідь», то фактично описував подію, яка робить міцне крихким, а отже таким, що не витримує шоків. З початку 2020 року «чорним лебедем» називають пандемію, яка замкнула на карантині все населення світу та спровокувала глобальну рецесію й смерть уже понад 2 млн людей. Проте Насім Талеб не згоден з таким довільним застосуванням свого терміна й наполягає, що COVID-19 — це не «чорний лебідь», адже епідемію можна було спрогнозувати й відреагувати на неї арсеналом необхідних політик і практик. А тому в компаній та урядів фактично немає виправдань власної некомпетентності.
Лишаючи осторонь ці дебати, поміркуймо про встановлення зв’язку між антикрихкістю й середньостроковим бюджетом ЄС. Насім Талеб вважає, що антикрихкість є ширшим поняттям, аніж стійкість (пружність). Для нього класичним прикладом чогось нестійкого є Гідра — грецька міфологічна істота з численними головами. Коли одну з голів відтинають, на її місці з’являються дві. Він зазначає: «Деякі речі виграють від потрясінь; вони процвітають і зростають, коли зазнають мінливості, випадковості й полюбляють ризик та невизначеність. Проте попри всюдисущість цього явища, немає точного визначення поняття, прямо протилежного «крихкості». Тому назвемо це «антикрихкістю».
Антикрихкість далека від поняття «міцність» і значно ширша за поняття «стійкість» і «пружність». Пружний об’єкт протистоїть ударам і повертається до свого попереднього стану, а антикрихкий — поліпшує свої властивості в процесі впливу на нього кризи, що з’явилася нізвідки і зненацька. «Ця властивість перебуває за всім, що змінилося з часом: еволюцією, культурою, ідеями, революціями, політичними системами, технологічними інноваціями, корпоративним виживанням, зростанням міст, правових систем, екваторіальних лісів, стійкістю до бактерій… навіть нашого існування як виду на цій планеті. Антикрихкість визначає межу між живим і органічним (або складним), скажімо, людським тілом і тим, що є інертним, наприклад фізичним об’єктом, як-от пружина або степлер на вашому столі».
Коли європейські дослідники говорять про «resilience», яка давно потрапила в термінологічний обіг і перекладається як «стійкість», тепер вони мають на увазі дещо інше, ніж раніше. «Стійкість» — це не «міцність» чи навіть «пружність». Вони говорять про «стійкість» саме як про «антикрихкість». Тому візьмемо на себе сміливість трактувати поняття «resilience» як «стійкість» саме в талебівському розумінні «антикрихкості».
«Стійкість» означає здатність не тільки протистояти викликам і реагувати на них, сказано у стратегічному форсайті. У світлі кризи COVID-19 і політичного порядку денного, що визначається перехідними періодами, очевидно, що Європі потрібно не тільки одужувати, а й ставати сильнішою, виходити з нинішніх і майбутніх криз сильнішими, а переходити енергійніше. Стійкіша Європа швидше одужуватиме, якщо реалізуватиме Цілі сталого розвитку ООН (ЦСР, SDG). У першому щорічному форсайті надано інформацію щодо підготовки політик з метою посилення стійкості ЄС в чотирьох взаємопов’язаних вимірах: соціально-економічному, геополітичному, зеленому, цифровому.
Перехід до повного циклу
У форсайті запропоновано аналіз стійкості ЄС у контексті пришвидшеного уповільнення мегатрендів, які впливатимуть на майбутнє (дані розміщено на сайті Єврокомісії в розділі Megatrends Hub). Там визначено два типи мегатрендів: Ті, що пришвидшують: 1) поява нових видів нерівності; 2) постійні нові виклики для здоров’я; 3) пришвидшення технологічних змін і гіперконективність; 4) зміна характеру роботи; 5) зміна систем навчання; 6) збільшення демографічних дисбалансів; 7) зміна парадигми безпеки. Нейтральні або ті, що сповільнюють: 1) зростання впливу Сходу й Півдня; 2) зростання важливості міграції; 3) зростання впливу нових систем управління; 4) загострення браку ресурсів; 5) зміни клімату й деградація екології; 6) продовження урбанізації; 7) зростання споживання.
Вибір політики підвищення стійкості відбувається шляхом пом’якшення вразливостей і зміцнення спроможностей, що водночас відкриває нові можливості в кожному з чотирьох вимірів (див. Стратегічний вузол). Новий акцент на стійкості потребує нового підходу до моніторингу діяльності, а це формує запит на розробку так званих «дешбордів стійкості» (візуальних інформаційних панелей). Стратегічний форсайт містить горизонтальні форсайти й тематичне моделювання, до яких належать: відкрита стратегічна автономія; планування майбутніх робочих місць і навичок для зеленого переходу; поглиблення поєднання цифрового й зеленого переходів. А тому за допомогою форсайту можна забезпечити динамічну взаємодію цілей у політиках ЄС.
Єврокомісія застосовує форсайт уже впродовж багатьох років, але зараз має на меті включити його в процес формування політики в усіх сферах. Завдяки цьому короткострокові дії ґрунтуватимуться на довгострокових цілях, що дасть ЄС змогу лідирувати у формуванні власного курсу і формуванні навколишнього світу. Стратегічний форсайт дає змогу оцінити придатність наявних законів ЄС для майбутнього.
Отже, першу справу зроблено. Що далі? Підготовка майбутніх форсайтів базуватиметься на розширеній методиці форсайту повного циклу. Цей цикл триватиме один рік і охопить: • діагностику того, як минулі події спричинили нинішню ситуацію; • аналіз майбутнього розвитку на основі трендів і нових викликів у разі, якщо не вжити заходів (the risk of not doing); • альтернативні майбутні можливості; • колективні бачення; • альтернативні дорожні карти та графік їх реалізації; • вибір варіантів і пов’язаних з ними стратегій, дій і партнерських відносин; • визначення адекватних показників моніторингу, щоб дії могли бути адаптованими в процесі.
Формула стійкості
Форсайт передбачає систематичне залучення до стратегічних дискусій держав — членів ЄС, європейських інституцій, громадянського суспільства й ключових зацікавлених сторін. Внутрішній вимір передбачає застосування стратегічного форсайту для прийняття політики й рішень за допомогою таких методів, як оцінка впливу, планування й тестування альтернативних сценаріїв та обмін інформацією для формування колективного розуму. Стратегічний форсайт застосовують у межах Європейської системи аналізу стратегії і політики (European Strategy and Policy Analysis System, ESPAS). Вона є основою для співпраці та консультацій на адміністративному рівні на добровільних засадах між Європейським парламентом, Європейською комісією, Радою Європейського Союзу і Європейською службою зовнішньополітичної діяльності, а також Європейським інвестиційним банком, Комітетом регіонів, Європейським економічним і соціальним комітетом, Європейським інститутом досліджень безпеки та Європейською рахунковою палатою як спостерігачами в спільній роботі над середньо- та довгостроковими завданнями. Політики майбутнього, розроблені на основі форсайту, зміцнять стійкість ЄС. Стратегічний форсайт може дати змогу передбачити розвиток подій, що можуть мати негативні наслідки, зміцнити стійкість шляхом структурних змін; у разі розробки політики із застосуванням стратегічного форсайту можна пом’якшити вплив вразливості та зміцнити спроможність під час кризи. Процес розробки й запровадження політики, отже, є безперервним процесом зі зворотним зв’язком (Див. Чотири виміри стійкості).
Володимир Панченко,
доктор економічних наук, Директор Аналітичного центру економіко-правових досліджень та прогнозування ФРУ
Наталія Резнікова,
доктор економічних наук, професор Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
