Відверто — про гібрид зовнішньоекономічної політики, яким сьогодні послуговується Європа
У науковому та експертному середовищі України панує дискусія стосовно корисного рівня відкритості економічної політики і рівня її незалежності. У рамках, що задані підписаною Угодою про асоціацію з ЄС, питання про потрібність самої дискусії і аналізу партнерських відносин виглядають недоречними. Європа, однак такі питання для себе ставить. І винайшла гібрид, що поєднує «відкритість» і «автономію» у торговій політиці та по відношенню до стратегічних партнерів. Це — курс на «відкриту стратегічну автономію», коли «ЄС діє разом з іншими партнерами на багатосторонній або двосторонній основі, де це можливо, але при цьому діє автономно скрізь, де треба, відстоюючи цінності й інтереси ЄС». «Відкрита стратегічна автономія» має на меті запровадження норм і регуляторних актів для впливу на характер реалізації внутрішньої і зовнішньої політики з метою сприяння у торговій, фінансовій, інвестиційній, технологічній та інших сферах європейським компаніям.
Концепція «стратегічної автономії», яка реалізувалась раніше в оборонному секторі, тривалий час сприймалась державами-членами з пересторогою, але нині набирає обороти. Єврокомісією визначена як нагальна до впровадження, з огляду на необхідність формування нового підходу до партнерів, включаючи Китай. Цей вид автономії прийнято як дієвий механізм ревізії промислової політики, але в новій, розширеній формі. Прикметно, що «відкрита» стратегічна автономія протиставляється простій «економічній автономії» і інтерпретується як ситуація, коли суб’єкт не просто щось обмежує, але розширює діапазон можливостей, щоб здійснити корекцію витрат та вигід і уможливити зростання чистого прибутку. Це досягається не за рахунок торгових обмежень, а за рахунок дуже широкого арсеналу дій: розвитку нових виробничих потужностей, надання додаткових суспільних благ та послуг, симетричних і асиметричних відповідей на зовнішні фактори впливу. «Відкрита стратегічна автономія» базується на багатосторонності, коли кожен учасник підвищує свою продуктивність і вступає у вигідне співробітництво з партнерами, а не лише конкурує заради отримання короткострокового зростання частки ринку за рахунок скорочення витрат і зниження стандартів.
До ключових цілей «відкритої стратегічної автономії» Європарламентом було віднесено безпеку і захист, зменшення існуючих залежностей, захист інтересів і цінностей ЄС у світі, розширення економічних можливостей, які, в свою чергу, стануть поштовхом до перегляду економічної й енергетичної політики ЄС. Результати від запровадження нового курсу потенційно оцінюються в 2 трлн євро на рік надходжень і виявляються вкрай своєчасними в умовах протидії наслідкам коронакризи на тлі скорочення частки ЄС у світовому ВВП з 14 % в 2019 році до 11 % в 2030.
Досягнення амбітного рівня стратегічної автономії вимагає запровадження адекватних інструментів та фінансових ресурсів. Саме тому Європейська рада погодила новий інструмент — Next Generation EU (NGEU) — окрема бюджетна програма, покликана «вселити довіру і підтримати відновлення регіонів, економічно постраждалих від пандемії, який потенційно може змінити правила гри» та залучити близько 750 мільярдів євро на фінансових ринках. Це додаткове фінансування спрямовуватиметься через програми ЄС і передбачатиметься протягом тривалого періоду часу в майбутніх бюджетах ЄС. Крім того, Єврокомісія також запропонувала оновлений довгостроковий бюджет ЄС, що діятиме як потужний антициклічний антикризовий інструмент і підвищить тим самим міжнародну роль євро. Втім, самою Єврокомісією визнається недостатність і тимчасовий характер використання нею пакету заходів NGEU для підвищення європейського потенціалу в довгостроковій перспективі, а також для створення умов, в яких підприємства ЄС в повній мірі отримали б вигоду від ефекту масштабу і зростання продуктивної спроможності в результаті європейської інтеграції.
З цієї точки зору, початок руху до «стратегічної автономії» позитивне. Цей вектор дозволяє ЄС бути глобальним економічним гравцем, а не просто ігровим майданчиком, а також уможливлює диверсифікацію структури економік країн-членів ЄС, позиціонування в ключових точках ланцюгів створення доданої вартості, що в підсумку забезпечить більш високий потенціал росту, зменшуючи ізоляціоністські тенденції внутрішньої політики країн-учасниць та існуючі залежності від зовнішніх ринків.
Стратегічна автономія оформилася вже з початком коронакризи. Під час перших проявів пандемії європейські інститути здійснювали економічну політику під політичним тиском. В умовах гострого дефіциту товарів першої необхідності (медикаментів, медичного устаткування, захисних масок) уряди держав-членів ЄС запровадили обмежувальні заходи щодо експорту відповідних товарів не тільки до третіх країн, але й у межах Союзу. У середині березня 2020 року Єврокомісія намагалася відновити контроль над цими процесами: було прийнято рішення щодо загальних параметрів експорту основних виробів у треті країни з одночасним делегуванням права управляти запасами і поставками урядам держав-членів.
На міжнародному рівні ЄС був не єдиним, хто запровадив такі обмеження, які на їх думку, не суперечать торговим угодам (правилам СОТ або угоді про вільну торговлю). В додаток до цього Єврокомісія у середині березня 2020 року терміново затвердила керівні принципи щодо фактичного обмеження свободи для іноземних інвестицій, закликаючи держави-члени застосовувати усі доступні інструменти протидії, щоб криза не спровокувала втрату критично важливих активів і технологій. Фактично це легітимізувало заборону на здійснення певних інвестицій під приводом збереження безпеки і громадського порядку. Єврокомісія закликала також вжити такі ж заходи з метою запобігання злиття і поглинання у сферах, які впливають на інфраструктуру охорони здоров’я. Водночас ЄС заохочує міжнародний обмін, якщо це сприяє його інтересам у галузі охорони громадського здоров’я. Це відображено у Рішенні ЄК щодо скасування митних зборів і ПДВ на маски, засоби захисту, тест-набори і медичні вироби.
Усупереч поширеній думці, ЄС з перших місяців кризи Covid-19 зміг використати власну компетенцію у торгових питаннях для захисту безпосередніх інтересів Європи. Цьому сприяла попередня критика політики переміщення стратегічних галузей промисловості за межі ЄС і послаблення ланцюгів поставок, внаслідок чого Європейський Союз назвали «троянським конем глобалізації». З іншого боку, ті країни, які значно залежали від експорту і здорової міжнародної торгівлі (як Німеччина), невдовзі стали побоюватися протекціоністського тиску як усередині ЄС — від країн, що піддавали сумніву ефективність торгової політики, так і за межами ЄС.
Накопичені протиріччя у сфері торгових відносин спровокували у червні 2020 року широкі консультації щодо майбутнього торгової політики. СОТ визнала, що пандемія Covid-19 є безпрецедентним переворотом в економіці і міжнародній торгівлі, оскільки у всьому світі скоротилося виробництво і споживання. У другому кварталі 2020 року міжнародна торгівля зазнала найбільшого спаду на 14,3 % порівняно з попереднім періодом. Особливо постраждала Європа, де падіння експорту становило 24,5 %. Спад торгівлі послугами також був безпрецедентним, у деяких секторах (повітряний транспорт) активність у першому кварталі 2020 року знизилася майже на 80 %. У щорічній Доповіді про світові інвестиції ЮНКТАД навесні 2020 року підрахувала, що обсяг прямих іноземних інвестицій скоротився з 1,54 трильйона доларів у 2019 році на 40 % у 2020 році. Більше того, скорочення прибутку транснаціональних корпорацій може продовжити тенденцію зниження обсягів інвестицій.
Експерти ЮНКТАД сподіваються, що інвестиційні потоки розпочнуть повільне відновлення з 2022 року внаслідок: реструктуризації глобальних виробничо-збутових ланцюгів і перегляду їх з позицій задоволення вимог сталості; поповнення основного капіталу; відновлення глобальної економіки. Але заходи з соціального дистанціювання і робота у віддаленому режимі сприяли зростанню обсягів електронної комерції і сформували запит на соціальні мережі, телеконференції, перегляд відео і фільмів на інтернет-платформах. Це опукло засвідчило залежність європейських країн, їхніх бізнес-структур, населення і навіть урядів від домінуючих на цифровому ринку американських цифрових гігантів.
Четверта промислова революція, яка підвищує значення цифрових технологій і процесів автоматизації, очевидно прискориться внаслідок запровадження технології 5G, у зв’язку з чим технологічна революція може значно вплинути на структуру світової торгівлі, що спричинить відносне переміщення факторів виробництва і нарощування його географічної концентрації, оскільки компанії можуть спокуситися наблизитися до споживачів з найбільш економічно динамічних зон.
Очікуваний колапс світової торгівлі у поєднанні з посиленням її регіоналізації і зростанням нових секторів (таких як цифрова торгівля), є частиною значнішого глибинного зрушення у сформованому міжнародному економічному порядку. Міжнародна економічна система, де домінують великі інститути (МВФ, Світовий банк і СОТ), розвалюється на частини, втрачаючи власну легітимність через нездатність запропонувати світовому співтовариству комплекс результативних заходів з кризового врегулювання. Щодо власне торгівлі логіка багатостороннього регулювання з переважанням правил, які декларують консенсус на користь недискримінації, лібералізації і відкритості торгівлі, оскаржується урядами країн, які мають вирішальний голос при формуванні порядку денного цих організацій. За останнє десятиліття у відповідь на кризу 2008 року уряди провідних країн посилили протекціоністські заходи у сфері торгівлі та інвестицій. Прийняті в односторонньому порядку рішення тепер відкрито є частиною логіки суверенітету під приводом важливості прийнятих рішень з точки зору відповідності потребам національної безпеки.
Члени СОТ, наприклад, упродовж багатьох років не в змозі домовитися про амбітну реформу правил у міжнародній торгівлі, які б відповідали новим викликам часу. Найвпливовіші гравці на світовій арені воліють перетягувати ковдру на себе безпосередньо шляхом підписання серії двосторонніх угод про вільну торгівлю або навіть шляхом укладання міжрегіональних угод, як це продемонстрував Китай у ході ініціювання підписання 15 листопада 2020 року 15 країнами Тихоокеанського регіону наймасштабнішої угоди про вільну торгівлю, яка носить назву Регіональне всеохоплююче економічне партнерство (англ. «The Regional Comprehensive Economic Partnership», RCEP). Країни-підписанти мають сподівання, що за допомогою RCEP їм вдасться прискорити відновлення своїх економік, які зазнали серйозних втрат через пандемію коронавірусу. Проєкт континентальної африканської зони вільної торгівлі (AFTA) за участю 55 країн Африканського союзу і який, на думку експертів, є першим кроком до створення Африканського економічного співтовариства, може сприяти розвитку внутрізонової торгівлі між країнами, які досі залежали від торгівлі з зовнішніми партнерами.
Враховуючи, що правила СОТ для більшості країн-учасників зараз сприймаються як ненадійні і нестабільні, а також критикуються за політизацію і поляризацію вигод від їх дотримання, передбачається формування дієвого механізму врегулювання суперечок, кількість яких внаслідок адаптації політики з постковідного відновлення економік зростатиме. Якщо у 2020 році жевріла надія на перемир’я у китайсько-американській торговій війні, то пандемія звела нанівець ці сподівання. Власне і спосіб «брекзіту», на думку експертів, демонструє крихкість юридичних правил і політичних зв’язків, які вважалися невразливими.
Ситуація у сфері міжнародної торгівлі та інвестицій має поняття «Slowbalisation», яким намагаються визначити тенденцію у бік регіоналізації торгівлі і торгових угод за рахунок багатосторонності, а також детермінуючу роль четвертої промислової революції, підсилюючої примат політичних і геополітичних підходів у застосуванні правил міжнародної торгівлі та інвестицій, зростання протекціонізму. Ці прояви, хоча й спровоковані пандемією Covid-19, продовжать формувати економічну і торгову систему в XXI столітті. А тому Європейський Союз має не тільки адаптуватися до майбутніх викликів «слоубалізації», але й максимально використати ситуацію на власну користь. Виступ комісара Єврокомісії з питань торгівлі Валдіса Домбровскіса і резолюція Європарламенту в листопаді 2020 року відображають, з одного боку, розуміння нової ситуації у міжнародній торгівлі, демонструють бажання не ставити під сумнів вигоди вільної торгівлі, а, з іншого боку, визнають необхідність встановлення прямого зв’язку між торгівлею і курсом на «відкриту стратегічну автономію», класифікуючи автономію як «відкриту» з метою уникнути звинувачень у протекціонізмі.
Валдіс Домбровскіс вважає надзвичайно важливим, щоб торгова стратегія сприяла інклюзивному і сталому економічному розвиткові ЄС згідно з Європейським зеленим курсом (The European Green Deal). А Європарламент закликав Єврокомісію визначити «больові точки» у ресурсному забезпеченні з урахуванням вимог «інклюзивності» і «сталості», а також проаналізувати шляхи нарощування сталості ланцюгів поставок. Наголошуючи на потребі особливої уваги щодо підтримки стратегічних секторів економіки, Європарламент просить не забувати про підтримку малого і середнього бізнесу, сприяючи його експортній діяльності. Крім того, на запит Європарламенту розробити посилений набір торгових інструментів для захисту інтересів ЄС, 17 червня 2020 року Єврокомісія затвердила «Білу книгу з іноземних субсидій» у межах стратегії захисту європейського ринку від зовнішніх інвестицій, спонсорованих іноземними державами. У ній викладено пропозиції щодо захисту внутрішнього ринку Євросоюзу і початку публічних консультацій, що тривали до 23 вересня 2020 року, за результатами яких Єврокомісія розробила юридичні норми з контролю іноземних інвестицій. Європарламент також закликав до реформи СОТ з акцентом на обов’язкове запровадження механізмів реалізації Цілей сталого розвитку ООН і боротьбу зі зміною клімату як першочергових завдань світового співтовариства, а положення про обов’язкове дотримання Паризької угоди має бути ключовою частиною майбутніх торгових угод. Прикметно, що амбіції ЄС щодо клімату знаходяться в центрі стратегічного порядку денного на 2019-2024 роки, в якому глави держав і урядів визнали, що ЄС повинен опікуватись «глибокою трансформацією своєї економіки і суспільства для досягнення кліматичної нейтральності». Країни-члени, за винятком Польщі, тимчасово взяли на себе зобов’язання досягти цієї політичної мети до 2050 року, для чого проект закону про клімат, представлений Європейською комісією у березні 2020 року, в разі його затвердження, створить для цього обов’язкову юридичну основу.
Проблеми, що постали на перший план у результаті пандемії COVID-19, спровокували активніше обговорення у СОТ подальшого напрямку реалізації Угоди про спрощення процедур торгівлі (TFA), що вступило у силу у 2017 році. Нагадаємо, що TFA має кілька положень, які полегшують та оптимізують процедури експорту, імпорту і транзиту. Одночасно з просуванням заходів щодо узгодження торгівлі на рівні наднаціональних організацій, розуміючи, що доступ до його спільного ринку є привабливим для всіх країн, ЄС формує нову економічну реальність з прямими правовими і політичними її наслідками. Європейський Союз, якщо забажає, може поставити доступ на свій ринок у залежність від дотримання стандартів та угод, які відповідатимуть передусім його інтересам. Цей «ефект Брюселя», який надає європейським компаніям вирішальну порівняльну перевагу, може невдовзі відчути будь-який торговий партнер ЄС, включаючи і Великобританію, який бажає отримати привілейований доступ на європейський ринок.
Щоправда, цей елемент сили і стратегічної переваги урівноважуватиметься залежністю Європейського Союзу від зовнішніх ринків. Адже не секрет, що європейські компанії залежні на рівні як ланцюгів створення доданої вартості, так і ланцюгів поставок від гравців із «третіх країн», і в перспективі така залежність навряд чи зменшиться. Цю залежність не варто недооцінювати, особливо коли мова йде про певні важливі ресурси, як-от рідкоземельні метали або деякі види сировини. А це, у свою чергу, надає ще більшої актуальності визначенню стратегічних ланцюгів доданої вартості, необхідних для забезпечення здоров’я і безпеки європейців.
Більше того, пандемія актуалізувала перегляд ланцюгів доданої вартості щодо їхньої сталості та інклюзивності, що передбачає подальшу роботу над європейською законодавчою базою. Критики політики «відкритої стратегічної автономії», котрі наполягають на надто очевидному акцентові на самодостатність, а в окремих секторах економіки навіть на закритості, вважають, що її практичне запровадження є ілюзорним, враховуючи невеликі розміри європейського ринку, кількість населення з тенденцією до старіння, обмежені природні багатства і важливість міжнародної торгівлі для зайнятості та економічної активності.
Отже, «ренаціоналізація торгової політики», нариси якої можна розгледіти під лейблом «стратегічної відкритої автономії», на думку критиків, спрямує кожну із держав-членів у стратегічний глухий кут і спричинить втрату реального суверенітету через низьку питому вагу їхніх економік у світовій торгівлі, що і доведе своїм прикладом у найближчому майбутньому Великобританія.
Важливі сигнали вказують на можливе зрушення у середньостроковій і тривалій перспективі у напрямі європейської торгової політики. З’являються зовсім не незначні семантичні зміни. У березні 2019 року ЄС уперше назвав Китай «системним суперником» і закликав краще захищати європейські інтереси від цієї країни. Тому захист і стратегічна автономія більше не є справою дипломатів. Варто зазначити, що підписання глобальної угоди про інвестиції з Китаєм за кілька днів до інаугурації Джо Байдена також можна розглядати як відображення стратегічної автономії ЄС. Угода ж про торгівлю і співробітництво, укладена з Великобританією 24 грудня 2020 року, крім відміни мита, встановлює форму європейської автономії і подає недвозначний політичний сигнал: будь-яка третя країна, що межує з ЄС, котра заради власного суверенітету бажає вільно видавати закони, не може сподіватися на отримання вигод від чотирьох свобод єдиного ринку (товарів, послуг, капіталу, робочої сили). Більше того, стратегічна автономія також може засновуватися на особливому європейському баченні правил міжнародної торгівлі, що стосується прагнення просувати соціальні та екологічні правила, які можуть супроводжувати або навіть обумовлювати міжнародну торгівлю.
Володимир Панченко,
доктор економічних наук, Директор Аналітичного центру економіко-правових досліджень та прогнозування ФРУ
Наталія Резнікова,
доктор економічних наук, професор Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
