З середини 2000-х років платформи основних політичних партій і в розвинутих, і у країнах із ринком, що розвивається, дедалі більше наголошують на політиці, що фокусується на національному суверенітеті, відкидає багатосторонність і прагне просунути національні інтереси за рахунок зовнішніх. Таку політику дедалі частіше називають популістською.
Політологи у своїх спробах надати популізму чітке визначення наражаються на небезпеку виявитись упередженими, адже протиставляють його мейнстримним трактуванням змісту міжнародної політики, зокрема її економічної складової. Вважається, що популістська політика зародилась у США у ХІХ столітті, а в Західній Європі проявилася в 1970-х. Як зазначає Джон Джудіс, її не можна обмежити належністю до правих, лівих чи центристів, адже популізм – не ідеологія, а політична логіка чи спосіб мислення про політику.
Ліві популісти пропонують так звану політику низів і середнього прошарку, тобто вони борються за народ, протиставляючи його еліті чи істеблішменту. Для правих популістів еліта, яка потурає іммігрантам, є ворогом народу. Відтак якщо ліві популісти протиставляють інтереси народу й еліти, то праві передбачають наявність іншого тригера протистояння, який за походженням може бути ендогенним (внутрішні «руйнівні» сили й елементи) чи екзогенним (терористи, іммігранти та ін.).
Лівий популізм відрізняється від соціал-демократичних рухів відсутністю в ньому імперативного запиту на повалення капіталізму, але суттю своєї політики він уважає фундаментальне протистояння між народом та елітою. Правий популізм водночас відрізняється від авторитарного консерватизму, спрямованого на повалення демократії, і консерватизму як такого, що ототожнює себе з діловими колами.
Ідентифікувати групу виборців популістів складно, так само, як популізм уникає чітких визначень «народу» й «еліти», між якими визнано наявність непоборного конфлікту та претензій. Мінімальна заробітна платня, медичне страхування й пенсійне забезпечення найчастіше становлять риторику популістів. Будь-які закиди мають ризик бути названі популістськими, якщо їх утілення в життя не видається реалістичним. Запит на популістські партії зростає в міру загострення політичної кризи, яка характеризується усвідомленням людьми того факту, що наявні політичні норми й інституційні правила гри не задовольняють потреб безпеки народу та його впевненості в завтрашньому дні. Отож популістські лідери як до своїх гасел вдаються до висловлення страхів і занепокоєння населення, а також проголошення способів боротьби з ними.
Тавро популіста
Фундаментальний консенсус щодо ролі уряду в економіці й міжнародній політиці похитнувся. Тригерів цього було чимало: глобальна фінансова криза 2008–2009 року; викривлення торгівлі внаслідок спроб урядів урегулювати дефіцит платіжного балансу, торгового зокрема; міграційна криза в ЄС; демографічна криза з усіма наслідками впливу старіння населення на макроекономічну ситуацію та, зокрема, бюджетний дефіцит, які актуалізували зменшення соціальних витрат; спад світової торгівлі й цінові флуктуації на ринку нафти; пандемія COVID-19 з усіма побічними ефектами.
Реіндустріалізація, підвищення мит і квот у міжнародній торговельній політиці, відокремлення комерційної діяльності банків від інвестиційної, націоналізація проблемних банків, відмова від зменшення соціальних витрат і приватизації соціальних послуг, забезпечення однакового доступу до охорони здоров’я незалежно від доходу чи місця проживання – це стандартні для популістського меню заклики. Відкриті кордони, що стимулюють перенесення виробництв з усіма наслідками для ринку праці, й диктатура ринку фактично визнавали за ціль, яку необхідно вразити й запропонувати розв’язок конфлікту глобальне – національне.
Відповідно, популістськими й далі називатимуть політичні партії, які звертають увагу на реальні проблеми, але замовчують неможливість їх негайного розв’язання за наявних економічних, соціальних і політичних реалій, обіцяючи натомість запропонувати якнайшвидше розв’язання.
Що ж до макроекономічного популізму, Інститут міжнародної економіки Петерсона – приватний некомерційний науково-дослідний інститут із питань міжнародної економічної політики, один із найвідоміших мозкових центрів у галузі вивчення проблем світової економіки – розглядає макроекономічний популізм як політику, спрямовану на досягнення конкретної соціальної чи політичної мети, але таку, що супроводжується загостренням макроекономічних ризиків (високої інфляції, обвалу валюти чи наростання небезпеки фінансової кризи). Ця мета хоч і може бути націоналістичною (наприклад, коли центральний банк або казначейство спрямовує кредити на розвиток стратегічних секторів), але внаслідок її реалізації є ймовірність зменшення нерівності або отримання користі певною групою виробників.
Утім, економісти й політологи дедалі активніше вдаються до використання терміна «економічний націоналізм» як синоніма «економічного популізму». Економісти загалом ототожнювали економічний націоналізм із специфічною політикою: такою, що орієнтується на обмеження міжнародної інтеграції та іноземного впливу, або такою, що має на меті бути корисною вітчизняним фірмам у їхній конкуренції із закордонними не лише через торговельну політику, а й за допомогою субсидій або обмежень на іноземні інвестиції.
Допустима доза лібералізації
Торгівлю й міжнародну інтеграцію економічні популісти розглядають як позитивні лише якщо вони створюють робочі місця та збільшують внутрішнє споживання шляхом підвищення доходів. Зростання обсягу імпорту сприймають украй скептично, а його цінність визнають опосередковано, якщо вона відповідає потребам національної безпеки (енергетичній, продовольчій), сприяє технологічному розвитку та задовольняє соціальні запити.
Подальшу лібералізацію торгівлі й укладання двосторонніх / багатосторонніх торговельних угод визнають виправданим кроком, якщо разом із обмеженням економічного суверенітету вони сприяють створенню робочих місць або призводять до збільшення доходів для працівників та/або покращують торговельний баланс. Стійкий торговельний дефіцит та/або втрату робочої сили на ринку внаслідок імпортної конкуренції економічні популісти розглядають як свідчення «несправедливих» торгових практик, які можуть виправдати дії торговельної політики. У «популістів» є консенсус щодо способів реагування на негативні наслідки, пов’язані з вільною торгівлею: їх можна і слід корегувати за допомогою таких інструментів, як тарифи, нетарифні регуляторні заходи, але лише в межах норм багатосторонньої системи за умови застосування її легітимного регуляторного потенціалу. Отож «популісти» й далі розглядають багатосторонню торгову систему як більшу вигоду, ніж витрати, оскільки вона запобігає руйнівним торговим війнам.
Межа між «економічними націоналістами» й «економічними популістами» вкрай хитка й часом ілюзорна. Так, для перших суть торговельної політики полягає в досягненні високої частки ринку на міжнародних експортних ринках. Вибір на її користь пояснюють тим, що така політика створює робочі місця вдома, а також тим, що її розглядають як сприятливу для довгострокового зростання й розвитку (навчання на практиці, що призводить до зростання продуктивності праці й підвищення рівня життя). Для цього будь-яка комбінація торговельних інструментів може бути легітимною: тарифи, квоти чи адміністративні / регуляторні заходи щодо захисту внутрішніх ринків, субсидований кредит, прямі субсидії, експортні субсидії, валютна інтервенція та торговельні угоди для відкриття зовнішніх ринків і рівня конкурентних умов. Застосування такої політики обмежується лише загрозою протекціонізму чи відповідних інструментів натомість, що можуть стати на заваді реалізації мети сприяння експорту.
Основна мета торговельної політики економічних популістів – створення або захист внутрішнього виробничого потенціалу й захист внутрішніх робочих місць, особливо у промислових секторах. Експорт економічні популісти розглядають як бажаний, але збільшення частки ринку за кордоном не є основною метою. Імпорт сприймають поблажливо, якщо він не загрожує внутрішнім робочим місцям або пріоритетним галузям промисловості та не призводить до суттєвого відтоку валюти. Поки внутрішні макроекономічні цілі досягаються, а сектори економіки підлаштовуються під запити ринку, лібералізацію торгівлі можуть розглядати як те, що сприяє економічному процвітанню. Але це не апріорні декларативні лозунги, а результат кропіткої політики підлаштування під вимоги зовнішніх ринків і численних торговельних партнерів, який супроводжується розгалуженим набором інструментів урядової підтримки. Протекціонізм відтак є законним інструментом, але він обмежений пріоритетними галузями промисловості і, як правило, запроваджується як тимчасовий (аргумент новоствореної галузі) або захисний (компенсує недобросовісну торговельну практику країн-партнерів і потрібен доти, поки такі несправедливі практики діють). Протекціонізм може бути у форматі тарифів, квот або адміністративних / регуляторних заходів щодо захисту внутрішніх ринків, субсидійованих кредитів, прямих субсидій, експортних субсидій, валютної інтервенції чи обмежень на зовнішні прямі іноземні інвестиції (ПІІ).
На думку політиків, є два блоки критеріїв визначення політики економічного популізму. Зокрема, виокремлено чотири політичні категорії, які чітко відповідають визначенню економічного націоналізму: торговельний протекціонізм; протекціонізм прямих іноземних інвестицій; імміграційні обмеження; відмова від обмежень і правил, прийнятих на багатосторонньому рівні.
Перші три з них прагнуть обмежити або вплинути на умови міжнародної інтеграції для захисту внутрішніх інтересів за рахунок іноземних інтересів. Остання стосується захисту національної автономії від наднаціонального чи іноземного втручання, навіть за рахунок співпраці, яка може бути взаємовигідною. Отже, ці чотири політики відбивають економічний націоналізм stricto sensu.
Також виокремлюють чотири політичні категорії, у яких конкретний вибір політики може відбивати економічний націоналізм або не відбивати його: промислова політика; політика конкуренції; макроекономічний популізм; обмеження торгівлі з будь-якої причини (не лише протекціонізм).
Слогани і практика
У дослідженні «Вимірювання зростання економічного націоналізму», яке підготували Моніка де Болль і Джеромін Цеттельмейер з Інституту Петерсона, зроблено спробу виміряти зміни в політичних уподобаннях виборців у передових країнах і країнах із ринками, що формуються. Автори розглядали маніфести всіх основних політичних партій країн G20 у двох часових зрізах: середина 2000-х (умовна назва – «період до світової фінансової кризи (СФК)») та останні загальні вибори (між 2015 та 2018 роками, або період після світової фінансової кризи (СФК)).
Інститут Петерсона орієнтувався на слогани політики, а не на саму практику, адже нерідко вони не відповідають одне одному. Можливо, є запит на підтримку економічного націоналізму в країні: від населення чи з боку бізнес-кіл, але чи втілиться обіцяне політиками в реальній фактичній політиці й на практиці – достеменно невідомо. Це залежитиме від політичних витрат на вихід із міжнародного договору або від того, чи здобула націоналістична партія переважну більшість. Результативність поглядів, висловлених під час кампанії, вимірювали успіхом партії на наступних виборах (див. «Ознаки економічного популізму в політичних програмах партій» та «Візуалізація запиту на політику економічного популізму»).
Підхід, запропонований Інститутом Петерсона, не є неупередженим. З одного боку, підтримка нових галузей є ознакою економічного націоналізму країн, що розвиваються. Водночас згідно із заявою міністра економіки й енергетики ФРН Петера Альтмайєра ініціативу пришвидшення розробки нової національної промислової стратегії, яка має базуватися на двох принципах – «посилювати й захищати», – економічним націоналізмом не визнано. Проігноровано також той факт, що в кожній із країн G7 розроблено «Стратегію розвитку штучного інтелекту», яка ставить за мету набуття країнами нових порівняльних переваг, що зрештою дасть їм – ні багато ні мало – глобальне лідерство на високотехнологічних ринках. Наприклад, промислова політика може бути обґрунтована прагненням зміцнити стратегічні галузі проти іноземної конкуренції (націоналістичний мотив), але вона також може відбивати бажання подолати наявні ринкові провали. Таке прагнення може мати сенс навіть у світі, що складається умовно лише з однієї країни й не має закордонної конкуренції і, як результат, воно (це прагнення) не матиме націоналістичного забарвлення. Так само дозвіл або свідоме просування антиконкурентного злиття й поглинання може відбивати бажання створення національних лідерів чи прагнення так званого економічного дарвінізму – позиції, що доводить міркування про те, що розмір відбиває перевагу й силу.
Хотілося б, щоб у політичних програмах українських партій «популізм» не обмежували декларативними слоганами, а підкріплювали конкретними пропозиціями щодо просування національних інтересів і на арені стратегічного партнерства, і на арені міжнародної торгівлі. Тим паче, що прикладів конструктивного «популізму», який є невід’ємною ознакою сучасної політики, у міжнародній практиці вдосталь.
Володимир Панченко,
доктор економічних наук, керівник наукових програм Інституту суспільних досліджень
Наталія Резнікова,
доктор економічних наук, професор Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
